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緊急采購應以問題導向精準施策

來源: 中國政府采購報 發布時間:2020-02-10 【進入論壇】

【實務探討 特殊時期下的政府采購】

編者按:當前,新冠肺炎疫情形勢依然嚴峻,防疫物資相繼告急,應急采購啟動。財政部先后發布了《關于疫情防控采購便利化的通知》(財辦庫〔 2020 23 號)和《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》(財辦庫〔 2020 29 號),對特殊時期的政府采購活動進行了部署。為了廣泛宣傳本次疫情期間政府采購活動的相關情況,以及為未來政府采購制度建設提供一些理論與實踐參考,本報特策劃了“實務探討 ? 特殊時期下的政府采購”專題,以饗讀者。

緊急采購應以問題導向精準施策

■ 謝垚

2020 2 3 日,中共中央政治局常務委員會召開會議,研究疫情防控工作,會議強調,這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對暴露出來的短板和不足,健全國家緊急管理體系,提高處理急難險重任務能力。要系統梳理國家儲備體系短板,提升儲備效能,優化關鍵物資生產能力布局。

本文立足于本次疫情期間緊急采購的實踐,談一談建立國家緊急采購制度的必要性和緊迫性,以及緊急采購制度建設的建議。

緊急采購當前面臨哪些問題

疫情爆發之初,財政部及地方各級財政部門以極快的速度進行了響應。 2020 1 26 日,財政部即下發了《關于疫情防控采購便利化的通知》(財辦庫〔 2020 23 號),明確疫情防控相關貨物、工程、服務采購,可不執行政府采購法規定的方式和程序,采購進口物資無需審批。各地財政部門聞令而動,文不過夜,紛紛在當天予以傳達或轉發,為支持打贏疫情防控攻堅戰提供了最強有力的制度保障。很多奮戰在抗疫一線的預算單位反饋,財政部及各地財政部門的政策松綁,為大家放開手腳、大膽工作,大幅提高采購效率,起到了至關重要的作用。

當然,從筆者觀察到的情況,以及新聞媒體報道的情況來看,即使制度做了最大限度的松綁,在具體的采購工作中,仍然暴露出政府采購現行制度的短板和不足,主要體現在以下三個方面:

原有采購秩序被打破,出現各地搶購甚至是截留防疫物資的情況。正值春節,工廠開工率低,市場上的防疫物資不足,尤其是醫用防護口罩、醫用外科口罩、防護服、護目鏡、面屏、手套、靴套、消毒液、測溫儀等戰略物資,采購市場由買方市場完全轉變為賣方市場。政府采購市場呈現緊急與短缺并存的現象。各地方利用各種渠道、各種人脈、各種手段搶購防疫物資,甚至出現了云南大理緊急征用發往的重慶市防疫物資的極端行為,產生了比較惡劣的影響。

其他政府采購項目基本處于停滯狀態。為避免人員聚集,各地財政部門一般要求采購人合理安排采購時間,甚至要求所有非緊急、非必須的政府采購活動延期。疫情防控期間,評審專家也不愿參與現場評審活動,這就造成疫情防控以外的采購項目基本處于停滯狀態。

中小微企業生存艱難。疫情發生以來,從結構上來看,中小企業,尤其是餐飲、零售、旅游、交通運輸等方面的中小微企業受到沖擊非常大。西貝餐飲負責人表示,有 2 萬員工待業,貸款發工資也只能支撐 3 個月。疫情因素與經濟增速換檔、中美貿易摩擦、金融去杠桿等多重因素疊加,中小企業經營困難雪上加霜。

分析問題產生的原因,筆者認為,現行政府采購法律制度是以平和狀態、充分的市場競爭為理想環境進行設計的,在當時的立法者看來,政府采購就是采購人對全社會的貨物、工程和服務,公開信息、貨比三家、充分競爭,通過一個較為公平但有些漫長的程序,選擇出性價比最優的商品,沒有考慮過疫情、災害、戰爭等極端情況下,會產生緊急、短缺、失序、哄搶等等突出的問題?!吨腥A人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第 85 條只是明確,出現“嚴重自然災害”和“其他不可抗力”兩種情形時,相關采購活動不適用《政府采購法》。但立法者沒有想到,在緊急狀態下,恰恰最需要一個明確、簡練和剛性的制度,在緊急和短缺的情況下,維持采購秩序、避免無序哄搶、化解各方矛盾,讓戰略物資可以優先供給戰時最前線。

緊急采購制度是政府采購法律體系中一個非常重要的部分。建立這項制度,是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,是擺在所有政府采購工作者面前一項非常必要、非常緊迫的任務。

緊急采購該怎樣做

第一,要堅持基本原則。緊急采購制度,要堅持簡單易懂、統一規范、保障前線、扶助弱小的原則。

采購流程方面,要堅持最簡化原則,以實現戰略目標為首要任務,取消一切不必要的繁瑣流程。所有的規則要通俗易懂、簡單易行。采購市場方面,要形成統一有序的采購市場,緊急時刻絕不允許搞地方保護,哄搶物資。保障次序方面,要保障戰略物資優先向戰斗前線輸送,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。采購政策方面,要運用政府采購的工具和手段,保護弱勢群體,保護中小微企業,幫助他們渡過難關。

第二,注意進入緊急采購的啟動權限與核心內容。筆者認為,緊急采購狀態應包括國家與省級兩個層次。國家級的緊急采購狀態應由財政部啟動。省級財政部門在報請省級人民政府批準后,可以啟動進入省級緊急采購狀態。

緊急采購機制的核心內容有兩點:一是執行緊急采購程序,二是實行戰略物資配額采購制度。緊急采購程序,解決的是緊急的問題;配額采購,解決的是產品短缺時的優先次序問題。國家緊急采購機制下,全國各地方必須執行統一的采購配額,高于采購配額的不得采購,有力保障前線的優先采購權,決不允許各地方各行其是、各自為政、地方保護,甚至與前線爭搶物資。

第三,規定緊急采購程序。筆者認為,緊急狀態下,不應只考慮戰略物資的緊急采購程序,還應當考慮其他采購項目的執行程序。

對戰略物資應執行緊急采購程序。以本次防疫工作為例,財政部明確,對與疫情防控相關的貨物、工程、服務,可不執行《政府采購法》規定的方式和程序,采購進口物資無需審批。當然,這并不意味著防疫采購活動會脫離監管,財政部要求采購人要建立健全緊急采購內控機制,提高采購效益,保證采購質量,要留存采購文件和憑據備查。發現采購單位或者人員存在違法違紀行為的,要及時向相關部門舉報。筆者認為,對戰略物資的緊急采購,應當減少和壓縮外部審批或者評審環節,加強內部會商決策程序。采購人對于需要采購的戰略物資的數量、規格、價格、擬定的供應商、合同條款等核心要素要進行集體討論,金額巨大、影響重大的,要報請同級人民政府批準。時間允許的,要緊急邀請專家進行會商,聽取專家意見。

對其他政府采購項目,應利用科技手段簡化采購流程,優先考慮效率,兼顧公平。以本次疫情防控期間的實踐為例,對于非緊急、非必須的項目,應當延期組織評審。各地要加快遠程開標、評標平臺的建設,充分利用科技手段實現不見面遠程開標、評標。對于緊急的、必須組織現場評審會議的項目,應當允許采購人自行選擇專家、自行選擇開標地點,簡化開標程序,避免設置述標等需要見面的采購環節。同時,緊急狀態下,公告期限、提交投標文件期限、合同簽訂期限、投訴質疑處理期限均有必要進一步縮短,公共需求征求意見等環節有必要取消。采購人也應大幅簡化對供應商投標文件的要求,精簡投標文件內容。

第四,建立緊急采購的價格控制機制。簡化采購程序后,價格控制就成為一個重要的問題。一些觀點認為,緊急狀態下,應當放棄市場化原則,統一確定物資的價格,不允許企業漲價,筆者對此持保留意見。應當承認,緊急狀態下,企業的各項成本要比平時高。同時,也需要對生產企業以物質激勵,引導企業加快恢復產能的速度,全力開工。因此,不能完全放棄市場化原則。建議工信部門、市場監管部門為戰略物資設定最高限價,既能有效起到激勵作用,支持企業擴大戰略物資產能,又能一定程度上控制采購成本。

第五,注重實施緊急狀態下的政府采購政策。越是緊急狀態,越是要扶助弱小,為經濟發展留下種子和希望。要通過政府采購手段全力以赴支持中小企業渡過難關,鼓勵他們不裁員、少裁員,維護社會穩定。筆者認為,緊急狀態下,中央和省級財政部門可以進一步加大對中小微企業等弱勢群體的扶持力度,中央可以將一定的政策支持權限下放給省級財政部門。筆者認為,緊急狀態下,對中小企業的預算預留份額可以至少提升至 50% 以上,價格扣除可以至少提升至 20% 。甚至可以要求采購人,在中小企業能夠滿足采購需求的前提下,優先采購中小企業的貨物、工程和服務。

(作者單位:北京市財政局)

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